per Alba Calvo i Cruxent
La Reforma del Consell de Seguretat: realitat o utopia?
Com vam veure recentment, el fracàs del Consell per prendre mesures significatives en resposta als conflictes a Gaza i Ucraïna, principalment a causa del poder del veto, ha revivat les preocupacions sobre la capacitat de l’ONU per ajudar a resoldre algunes crisis internacionals. La paràlisi al Consell de Seguretat és lluny de ser nova, però l’exercici reiterat del veto exercit pels Estats Units i Rússia ha impedit que el Consell respongui eficaçment a aquestes crisis urgents.
Hi ha hagut crides de reforma al Consell i, concretament al poder de veto dels Membres Permanents (P5) des que existeix l’organització. Tanmateix, l’única manera d’aconseguir-ho fer d’una manera legalment vinculant és mitjançant una esmena formal de la Carta de les Nacions Unides. Procedimentalment, la modificació de la Carta requereix l’aprovació de dos terços dels membres de l’Assemblea General seguida de la ratificació per dos terços de les legislatures dels membres de l’ONU, incloses les dels cinc membres permanents del Consell de Seguretat. Com que l’ONU necessitaria el consentiment unànime del P5, els titulars del poder de veto, la reforma del Consell és un tema complex de tractar, i sobretot d’aconseguir.
La majoria dels esforços en direcció a una reforma formal han fracassat. La Carta s’ha modificat només tres vegades des que va entrar en vigor l’any 1945. L’esmena més significativa va arribar el 1963, quan el nombre de membres no permanents del Consell de Seguretat va augmentar de sis a deu i el nombre de vots necessaris per a les decisions del Consell va augmentar de set a nou. L’esmena va tenir èxit en gran part a causa de la creixent pressió internacional demanant una major representació i participació en el Consell, producte de l’onada de nous estats membres de l’ONU sorgits dels moviments de descolonització al llarg de mitjan segle XX. Però aquesta reforma va deixar intacte el poder de veto dels P5.
En els darrers anys hi ha hagut més crides per ampliar encara més la representació al Consell de Seguretat, especialment per als països sobrerepresentats a l’organisme, principalment països africans, llatinoamericans i del Carib. El mitjà on tenen lloc les discussions sobre la reforma del Consell és l’IGN, les negociacions intergovernamentals, que van ser establertes el 2008 a través de l’Assemblea General, i que es van reunir per primera vegada el 19 de febrer de 2009. Des d’aleshores, aquest fòrum de discussió dedicat a la reforma del Consell s’ha renovat anualment. La decisió de 2008 anomena cinc qüestions principals a tractar per a la possible reforma del Consell, denominades clústers:
1. Categories de pertinença al Consell (permanent o no permanent, o possible creació de noves categories).
2. Qüestió del veto (abolir-lo, ampliar-lo a nous membres, regular-lo, etc.).
3. Representació regional (assegurar representació de països actualment poc representats, concretament d’Àfrica, Àsia, el Carib, però també estats petits, illes, etc.).
4. Mida d’un Consell ampliat i mètodes de treball (quina mida hauria de tenir un Consell reformat per estar representat de manera justa, però sense obstaculitzar la seva eficàcia i el procés de presa de decisions?).
5. Relació entre el Consell i l’Assemblea General (especialment en aquells casos on el Consell és incapaç de complir amb el seu mandat de mantenir la pau i seguretat internacionals).
Dins del procés de l’IGN, diversos grups* representen diferents posicions i defensen els seus models ideals de reforma del Consell de Seguretat, donant espai a diàlegs estructurats sobre convergències i divergències de les diferents propostes.
*Els grups actuals són el Grup Africà, el Grup Àrab, els països del Benelux, CARICOM (Carib), el Grup dels 4 (Alemanya, Brasil, Índia i Japó), el Grup L.69 (diversos països d’arreu amb valors similars sobre la reforma, liderat per Sant Vicenç i les Granadines), el Grup Nòrdic i el Grup d’Unió per al Consens (diversos països d’arreu amb valors similars sobre la reforma, liderat per Itàlia).
Malgrat l’estès acord sobre la necessitat d’ampliar el Consell entre els estats membres, inclosos els P5, no hi ha consens sobre quin camí s’ha de seguir en qüestions que inclouen, entre d’altres, la durada dels mandats, la mida concreta del futur Consell, el sistema de votació, etc. Tenint en compte aquests obstacles, el camí cap a la reforma no s’espera que sigui fluid ni ràpid.
Mentrestant, en la comunitat internacional s’ha discutit sobre accions de procediment o mètodes de treball “reformadors” que no requereixen esmenes de la Carta, com ara la resolució Uniting for Peace o la Iniciativa del Veto. El nou impuls per canviar l’statu quo en direcció a iniciatives implementables es va fer evident el 27 de febrer de 2022, quan el Consell de Seguretat va remetre la situació a Ucraïna a l’Assemblea General després que el Consell fos incapaç d’adoptar, a causa d’un veto, una resolució condemnant l’agressió de Rússia contra Ucraïna.
Aquest va ser el primer ús per part del Consell de Seguretat d’una resolució de l’Assemblea General Uniting for Peace en quaranta anys, ja que la resolució havia estat adormida molt de temps. La resolució Uniting for Peace, adoptada el 1950 com a resposta a la paràlisi de la Guerra Freda al Consell de Seguretat, estableix que si aquest no exerceix la seva responsabilitat de mantenir la pau i la seguretat internacionals, l’Assemblea General pot convocar una sessió especial d’emergència per considerar aquell tema concret. Dos mesos més tard de l’inici de la guerra entre Ucraïna i Rússia, i basant-se en la resolució Uniting for Peace, Liechtenstein va liderar una nova iniciativa on l’Assemblea General va decidir per consens que es reuniria sempre que hi hagués un veto al Consell, amb finalitats de rendició de comptes. Aquesta és l’anomenada Iniciativa del Veto. Aquestes innovacions han empoderat l’Assemblea General i han jugat un paper important per permetre que l’ONU, d’alguna manera, respongués als conflictes d’Ucraïna i Gaza, tot i que Rússia i els Estats Units han utilitzat el seu poder de veto per bloquejar l’acció del Consell.
Curiositat:
El 12 de desembre de 2023, durant una reunió de la 10a Sessió Especial d’Emergència (estan numerades, i la 10a és la que adreça el conflicte Israel-Palestí), l’Assemblea General va aprovar una resolució que exigia un alto el foc humanitari immediat a Gaza. La resolució es va aprovar amb 153 vots a favor, 10 vots en contra i 23 abstencions. Aquesta resolució tenia exactament el mateix contingut que la que va ser vetada pels Estats Units el 8 de desembre de 2023 al Consell de Seguretat. Malauradament, l’única diferència és que les resolucions de l’Assemblea General són només declaracions polítiques, però no tenen caràcter jurídicament vinculant i cap Estat Membre està obligat a complir amb el seu contingut.
Així doncs, tot i que hi ha un ampli acord entre els membres de l’ONU que la composició i funcionament del Consell de Seguretat són obsolets, cadascuna de les diferents propostes de reforma deixa inevitablement alienats alguns aspirants. Això fa que sigui un procés lent i difícil de consolidar. En absència d’una esmena de la Carta, els estats més petits continuen advocant per canvis de procediment, i demanen enfortir les iniciatives voluntàries com Uniting for Peace i la Iniciativa del Veto. L’IGN continua treballant any rere any per arribar a un acord en què tothom estigui satisfet. Haurem de veure, però, quin dia arribarà a materialitzar-se aquesta reforma del Consell, si és que arriba.
